二是，解决纠纷资源分散乏力，是多数群众选择信访维权的直接原因。一方面，法定纠纷解决制度不少但分散乏力，有的衙门习气过重，百姓望而却步；有的担心公正缺乏保障；有的门槛太高，代价高昂；有的资源与纠纷比例倒挂，如行政复议。另一方面，法定纠纷解决机制潜力没有得到充分的发挥，群众维权只能另谋生路。 三是，少数信访人的博弈经验误导群众。少数信访“专业户”在选择维权渠道上，选择信访而不选择法定渠道，选择找大官不找小官，“小闹小解决，大闹大解决，不闹不解决”，误导一些群众选择信访维权。部分干部中存在不善于在法治轨道上解决问题的习惯，未能做到“越是工作重要、越是情况紧急，越是矛盾突出，越要依法办事”，也在一定程序上助长了这种势头。 由于信访问题产生是复杂的，不能简单对待。一方面，要严格依法行政，依法办事，把法律作判断是非，衡量诉求是否合理的重要标准，依法解决问题和依法不解决问题都是依法办事，防止无原则地迁就信访人不适当或者违法的利益请求。同时，要处理好法定渠道与信访渠道的关系。解决利益纠纷要发挥法定渠道主渠道的作用，另一方面，也要充分发挥我党思想政治工作的优势，多做疏导教育的工作，对依法应当解决的问题，应当尽快解决，防止敷衍塞责；对确实解决于法无据不该解决或者信访人要求不甚合理的，要耐心做好劝导说明工作，争取得到信访人的理解和支持；对由于政策原因不能及时给予结论的，要据实向群众说明情况，引导上访人用理性的方式反映利益诉求。在疏导教育过程中，要创新工作机制，政府主导，多方参与，综合运用多种方法，避免激化矛盾。 第一章总则第五条 第五条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷。 县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。 各级人民政府、县级以上人民政府各工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。 【释义】本条是关于治标与治本相结合原则的规定。思想内涵较为丰富，既包括治标与治本相结合的原则，也在其中规定了一些新的工作机制。 治标，就是采取认真负责的态度，及时解决已经发生的信访问题，化解已经产生的矛盾和纠纷。治本，就是严格依法行政，减少和防止违法的或者不当的行政行为发生；同时，还要认真研究群众通过信访渠道反映的意见和建议，研究信访事项涉及的普遍性、政策性问题，完善有关法律、法规和政策，改进我们的工作，维护人民群众的合法权益。治标与治本相结合，就是把解决已发生的信访问题与从源头减少因违法行政引发的信访问题结合起来。实践中，产生信访问题的原因比较复杂，有的是决策上出了问题；有的是矛盾或者纠纷发生时未能及时发现或者处理方法不当，激化了矛盾；有的则是对已发生的重大问题警觉性不够，未及时做出反应或者久拖不决等。为此，条例既强调了及时治标，也强调了从源头上治本： 首先，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当科学、民主决策，依法履行职责，从源头上预防导致信访事项的矛盾和纠纷，治标与治本相结合，重在治本。信访问题产生的原因从党和政府工作的角度检讨，主要是两条：一是违背科学的发展观，决策缺乏科学民主论证，忽视弱势群体利益。如有的片面追求发展速度，忽视资源、环境和人民群众的承受能力；有决策思考不周密，盲目主观，导致决策失误；有的上项目，搞工程侵犯群众利益等等。二是，违法行政，侵犯群众利益。有的滥用权力，从部门或者小团体的利益出发与民争利；有的违反法定程序，作风简单粗暴，引起群众不满；有的违法违纪利用公共权力，不择手段攫取财富，群众强烈反感。各级政府及政府各部门只有科学民主决策，依法行政，不断推进法治政府建设，才有可能从源头上减少信访，特别是大规模的集体访。否则，老的信访问题没解决，新的问题又在不断的产生，“按下葫芦瓢起来”，政府将总是处于忙于“救火”的状态。因此，各级领导都要牢固树立全心全意为人民服务的宗旨，牢固树立科学发展观，正确处理好改革发展稳定的关系，正确处理好改革发展同保护弱势群体利益的关系，促进稳定。 其次，强调了及时化解矛盾。规定县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作格局，通过联席会议、建立排查调处机制、建立信访督查工作制度等方式，及时化解矛盾和纠纷。及时化解矛盾和纠纷必须不断总结工作经验，创新工作机制。要在党和政府的统一领导下，建立联席会议工作机制，形成齐抓共管、各负其责的信访工作格局；要建立信访问题排查调处机制，努力做到早发现、早解决，把矛盾化解在萌芽状态；要探索督查工作的新路子，加强督办，提高信访办理的效率和效果；要探索建立政府主导，社会参与的解决纠纷机制，不断提高信访事项解决的公信力。 第三，强调了各级政府及政府部门负责人要亲自解决信访突出问题的重要性。规定各级人民政府及其工作部门的负责人应当阅批重要来信、接待重要来访、听取信访工作汇报，研究解决信访工作中的突出问题。 这三个方面工作的有机结合，有利于推动信访工作逐步走向治标与治本相结合的良性轨道。 第一章总则第六条 第六条县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构（以下简称信访工作机构）或者人员，具体负责信访工作。 县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构，履行下列职责： （一）受理、交办、转送信访人提出的信访事项； （二）承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项； （三）协调处理重要信访事项； （四）督促检查信访事项的处理； （五）研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议； （六）对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。 【释义】本条是关于信访工作机构及其职责的规定。 （一）关于信访工作机构的设立 原条例规定，县级以上各级人民政府及其所属部门按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，负责受理、办理信访事项。新条例对此作了较大修改，表现在： 一是，规定县级以上人民政府应当设立信访工作机构。不再受“有利工作、方便信访人的原则”的限制，也不需要选择设立机构或者确定专项人员来从事信访工作。 二是，“确定”改为“应当设立”。确定的涵义不同于设立，它包含可以在现有的其他部门中确定一个现有的机构负责信访工作。设立，通常指在没有信访工作机构的县级以上人民政府，可以新设立一个工作机构负责信访工作。 三是，县级以上人民政府工作部门、乡（镇）人民政府与县级以上人民政府区别对待。第一，应当按照有利工作、方便信访人的原则考虑信访工作机构，不像县级以上人民政府那样不再受此原则的限制，第二，是“确定”而不是“设立”，也就是说县级以上人民政府工作部门、乡（镇）人民政府可以在现有机构中指定一个机构具体负责信访工作。第三，确定的对象既包括机构也包括人员。也就是说县级以上人民政府工作部门、乡（镇）人民政府可以根据工作需要确定现有机构中的一个机构或者现有人员中某个人或者某几个人具体负责信访工作。 区别对待的主要考虑是，信访工作机构确实存在着不适应工作的状况，解决基层社会矛盾，要加强县级人民政府的信访工作机构建设。 （二）信访工作机构的性质 条例规定，县级以上人民政府信访工作机构是本级人民政府负责信访工作的行政机构。其一，信访工作机构是行政机构。按照“三定方案”的规定，信访工作机构被称为行政机构。行政机构不同于行政部门，一般不以自己的名义向社会行使行政管理权力。其二，其基本职责是信访工作。其三，其工作对本级人民政府负责。承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项；协调处理重要信访事项；督促检查信访事项的处理；研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议；对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。 （三）信访工作机构的职责 1、受理、交办、转送信访人提出的信访事项。这些职责主要体现受理信访事项的环节中。 第一，登记。条例规定，县级以上人民政府信访工作机构收到信访事项，应当予以登记。 第二，告知。对属于各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当告知信访人分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出；对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的，应当告知信访人依照有关法律、行政法规规定程序向有关机关提出。 第三，本级政府内向有关行政机关的转送。对依照法定职责属于本级人民政府或者其工作部门处理决定的信访事项，应当转送有权处理的行政机关。 第四，向下级有关行政机关的直接转送。信访事项涉及下级行政机关或者其工作人员的，按照“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”的原则，直接转送有权处理的行政机关，并抄送下一级人民政府信访工作机构。 第五，信访事项的交办。对转送信访事项中的重要情况需要反馈办理结果的，可以直接交由有权处理的行政机关办理，要求其在指定办理期限内反馈结果，提交办结报告 2、承办上级和本级人民政府交由处理的信访事项。承办领导交办事项在性质上属于机关内部委托，一般不对外发生法律效果。 3、协调处理重要信访事项。需要信访工作机构协调的重要事项通常指可能引发群体性事件等不良后果并涉及诸多部门的信访事项。 4、督促检查信访事项的处理。条例赋予了信访工作机构督促本级信访事项的职责，其范围是：办理信访事项无正当理由超规定期限的；未按规定的办理期限办结信访事项的；未按规定反馈信访事项办理结果的；未按规定程序办理信访事项的；办理信访事项推诿、敷衍、拖延的；不执行信访处理意见的；其他需要督办的情形。收到改进建议的行政机关应当在３０日内书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理由。 5、研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善政策和改进工作的建议。第一，要研究、分析信访情况，开展调查研究。研究分析应当包括定性分析和定量分析。调查研究应当听取信访工作机构的反映意见，也要听取信访人反映的意见，既要从工作角度进行研究，也要从机制、制度的角度进行研究。第二，提出完善政策的建议。县级以上人民政府信访工作机构对于信访人反映的有关政策性问题，可以向本级人民政府提出完善政策、解决问题的建议。第三，县级以上人民政府信访工作机构对在信访工作中失职、渎职的行政机关工作人员，可以向有关行政机关提出给予行政处分的建议。也可以向有关行政机关提出改进工作的建议。 6、对本级人民政府其他工作部门和下级人民政府信访工作机构的信访工作进行指导。这里的指导通常是指业务指导，包括明确工作重点，指导制度建设，推广经验交流等。 第一章总则第七条 第七条各级人民政府应当建立健全信访工作责任制，对信访工作中的失职、渎职行为，严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定，追究有关责任人员的责任，并在一定范围内予以通报。 各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员考核体系。 【释义】本条是关于责任原则的规定。 责任是行政权的核心。责任原则是指有关明确各级政府和政府部门在处理信访事项中的责任和后果应当遵循的制度精神。强化行政机关责任这一制度精神，在条例中得到充分体现： 一是，明确了政府统一领导的责任体系。在第四条中规定了信访工作应当在各级人民政府领导下，实行“属地管理，分级负责，谁主管、谁负责”的信访工作责任分工制度；在第五条中规定县级以上人民政府应当建立统一领导、部门协调，统筹兼顾、标本兼治，各负其责、齐抓共管的信访工作责任制度。 二是，各级人民政府应当在其内部建立健全信访工作责任制，进一步划清内部责任。 三是，明确规定了责任追究制和绩效考核制。对行政机关及其工作人员信访工作中出现的失职、渎职行为，应当严格依照有关法律、行政法规和本条例的规定追究有关责任人员的责任，并要把追究责任的情况在一定范围内通报。同时，各级人民政府应当将信访工作绩效纳入公务员的考核体系，工作绩效好的要依照有关规定给予表扬和奖励，反之，要给予批评甚至行政处分。 四是，在信访事项的受理、办理、督办等环节中，强化了行政机关和政府信访工作机构的责任。行政机关和政府信访工作机构如果不认真履行本条例规定的法定职责，分别要承担相应的法律责任。 设立责任原则的核心目标是要更有效地保护信访人的合法权益。信访人通过信访渠道维护自身利益，是相信政府、信任政府的体现。政府有责任帮助信访人解决合理要求和实际困难。由于信访实践中，责任不清、层层转送、相互推诿、敷衍塞责、效率低下的问题始终未能得到改善，致使小矛盾积累变成大矛盾，甚至酿成群体性事件。因此，需要从制度设计上有针对性地解决这些问题。比如，规定属地管理解决责任分工问题，直接转送解决层层转送、效率低下的问题，法律责任中的某些规定解决相互推诿、敷衍塞责的问题等等，这些制度设计都将为更有效地保护信访人的合法权益发挥重要作用。 设立责任原则的另一个目标是谋求“事要解决”的长效机制。“事要解决”是信访工作的最大难题，也是信访工作责任制的核心。要建立“事要解决”长效机制，就必须明确谁在信访工作的哪一个环节上都承担什么样的责任。这就是通常所说的来信来访要有人受理、有人移交、有人承办、有人督办、有人回复、有人执行、有人督促落实。贻误工作的要查处，违规办理的要追究。 落实条例确定的责任原则，还要做许多工作。主要有： 第一，建立健全信访工作内部责任制。这个责任制的范围是指在一级人民政府内部的责任制度，其内容包括领导责任制、部门职责分工、责任追究程序等等。条例的规定是指引性的，条例无法规定某一级人民政府的内部责任制。同时，对各级人民政府来说，条例规定的应当建立健全责任制又是义务性的，是必须完成的工作。 第二，建立信访责任追究制度。这一制度可以包含在信访工作责任制当中，也可以单独列出另搞一个制度。其内容应当包括2个基本的方面，一是有关信访工作中失职、渎职行为的种类及其构成要件；二是，追究失职、渎职行为的程序，包括由谁提出，在什么时间、遵循什么步骤、是否给予说明理由机会等。 第三，建立绩效考核制。包括考核指标、考核评定方法以及与公务员晋升、奖惩挂钩等内容。 在落实条例确立的责任原则时，要注意把握两点：一是要严格追究，二是要依法追究。 第一章总则第八条 第八条信访人反映的情况，提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由有关行政机关或者单位给予奖励。 对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，由有关行政机关给予奖励。 【释义】本条是关于奖励的规定。规定了对信访人的奖励和对信访工作中做出优异成绩的单位或者个人的奖励。 对有关奖励规定的修改幅度很小，主要体现在两个方面：一是，将两条合并为一条，并位置前移。原条例有关奖励的规定，写了两条，写在第五章奖励与处罚一章中，即第37条、第38条。新条例将这两条规定的内容合并为一条，并放在第八条。二是，删掉了原条例中有关“对违法行为的检举、揭发”奖励的内容。 第一，关于是否保留奖励条款。在条例修订过程中，有人主张删去这一块内容。经过征求意见，多数单位意见主张保留。关于对信访人的奖励规定的最早是从宪法规定中引申出来的。宪法第二十条规定：“国家发展自然科学和社会科学事业普及科学和技术知识，奖励科学研究成果和技术发明创造。”对公务员在信访工作中给予奖励规定的依据来自《国家公务员暂行条例》，第二十七条规定，“国家行政机关对在工作中表现突出、有显著成绩和贡献的以及其他突出事迹的国家公务员给予奖励。”考虑到条例有关奖励的规定立法依据充分、多数人主张保留，故保留了这些规定。 第二，对信访人的奖励。按照原条例的规定，奖励信访人适用范围较宽，包括“对违法行为的检举、揭发”。新条例规定的信访人信访的种类已修改为“反映”，故删去了“对违法行为的检举、揭发”的字样，与前面规定协调一致。信访人反映的情况提出的建议、意见，对国民经济和社会发展或者对改进国家机关工作以及保护社会公共利益有贡献的，由谁来作出判断？条例未做明确规定，只规定由有关行政机关或者单位给予奖励。有关行政机关或者单位通常应该是接受其建议或者意见的行政机关或者单位。 第三，对公务员的奖励。对在信访工作中做出优异成绩的单位或者个人，通常由有关行政机关依照公务员管理制度的规定办理。 第二章信访渠道第九条 本章的主要内容是畅通信访渠道制度。畅通信访渠道，是指有关信访人依法行使建议权、申诉权以及其他合法权利的渠道应当保持畅通。畅通信访渠道，是党的十六届四中全会提出的“畅通社情民意反映渠道”的重要组成部分，是维护信访人的建议权、申诉权以及其他合法权益的重要前提。 第九条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布信访工作机构的通信地址、电子信箱、投诉电话、信访接待的时间和地点、查询信访事项处理进展及结果的方式等相关事项。 各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当在其信访接待场所或者网站公布与信访工作有关的法律、法规、规章，信访事项的处理程序，以及其他为信访人提供便利的相关事项。 【释义】本条是关于各级人民政府及其工作部门应当向社会公布信访渠道、方便信访人提出信访事项的义务性规定。 （一）各级人民政府、县级以上人民政府工作部门的含义 本条所称“各级人民政府”是指从乡、镇人民政府,县级(县、自治县、县级市、旗)人民政府,设区的市级(地级市,自治州等)人民政府，省级（省、自治区、直辖市）人民政府直到国务院的各级人民政府。 根据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国国务院组织法》以及《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》的规定，“县级以上人民政府工作部门”是指从县级人民政府直至国务院的各级人民政府的工作部门。国务院的工作部门包括其组成部门、直属机构、办事机构、直属事业单位等部、委、署、局、办；省、自治区、直辖市人民政府的工作部门包括各厅、局、委员会；设区的市级人民政府、县级人民政府的工作部门包括局、科等。根据我国有关法律的规定，乡、镇人民政府不设工作部门。 根据本条例第六条的规定，县级以上人民政府应当设立信访工作机构；县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府应当按照有利工作、方便信访人的原则，确定负责信访工作的机构或者人员，具体负责信访工作。县级以上人民政府工作部门及乡、镇人民政府则按照有利工作、方便信访人的原则，主要根据信访工作量，确定机构或者人员具体负责信访工作。 （二）各级人民政府、县级以上人民政府工作部门公布信访渠道的义务 为方便信访人向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出意见、建议和投诉请求，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当向社会公布以下内容： 1、其信访工作机构（即信访办公室、信访局、信访处或者信访科）的通信地址、电子信箱，没有专门信访工作机构而是由专门人员负责信访工作的，则要公布本单位的通信地址、电子信箱； 2、方便信访人反映情况、提出意见、建议或者投诉的电话号码；