第一章总则第一条 第一条为了保持各级人民政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序，制定本条例。 【释义】本条是关于立法宗旨的规定。 条例修订时对这一条文未作修改，因为经研究后大家认为，该立法宗旨仍然具有现实意义，非但没有过时，从某种特定的意义看，还应该加以强调。保持政府同人民群众的密切联系，保护信访人的合法权益，维护信访秩序这一立法宗旨的表述主要体现了两方面的思想内容：一是体现了通过信访渠道保持党和人民政府同人民群众的密切联系的思想；二是体现了通过信访渠道保护信访人合法权益与维护信访秩序并重的思想。这两方面的思想内容，都应该加以强调。 （一）保持党和人民政府同人民群众的密切联系 第一，这是由党和政府的性质和宗旨决定的。我们的党历来是人民利益的忠实代表，我们的政府历来是全心全意为人民服务的政府。党和政府的性质和宗旨决定了必须十分重视人民群众的来信来访，通过这个渠道广泛听取来自人民群众的意见和建议，关心人民群众的实际问题和困难，维护人民群众的合法权利。因此，保持党和政府同人民群众的密切联系是50多年来一直贯穿信访工作始终的红线，也是信访工作的生命线。早在50年代初期，毛泽东同志就指出：“必须重视人民的来信，要给人民来信以恰当处理，满足群众的正当要求，要把这件事看成是党和人民政府加强和人民联系的一种方法，不要采取掉以轻心、置之不理的官僚主义的态度。”其中“要把这件事看成是党和人民政府加强和人民联系的一种方法”这段话，实际上是对信访性质的基本判断。尽管新形势下，信访工作出现了许多前所未见的情况，但是，这一判断的正确性仍为人民群众与信访工作者所认同。邓小平同志反复强调：“要紧紧依靠群众，密切联系群众，随时听取群众的呼声，了解群众的情绪，代表群众的利益。”江泽民同志指出：“我们要认真听取群众的意见和要求，切实解决工作中存在的问题，关心群众疾苦，多做密切党群关系的好事、实事。”胡锦涛同志指出：“妥善处理好人民群众上访问题，既是保持社会稳定大局的需要，也是贯彻落实‘三个代表’重要思想的体现。”可见，我们党几代领导人所作的一系列重要指示都是从加强党和政论同人民群众密切联系的角度强调信访工作的，因此，把保持各级人民政府同人民群众的密切联系作为立法宗旨是一以贯之的。 第二，这是党和政府新时期新阶段的历史任务决定的。党的十六大明确提出，我们要在本世纪头20年，集中力量，全面建设惠及十几亿人口的更高水平的小康社会，使经济更加发展，民主更加健全，科技更加进步，文化更加繁荣，社会更加稳定，人民生活更加殷实。党的十六届三中全会明确提出，坚持以人为本，树立全面、协调、可持续的发展观，促进各个方面的统筹发展，特别是促进经济社会与人的全面发展。要实现全面实现小康社会的战略目标、完成十六大三中、四中全会提出的各项任务，就必须坚持立党为公、执政为民的思想，关心人民群众最现实、最直接的利益，解决好人民群众通过信访反映的问题。同时，保持党和政府同人民群众的密切联系，是我们党领导人民群众战胜各种困难和风险，不断取得事业成功，完成这一历史使命的根本保证。 第三，这是构建社会主义和谐社会的重要内容。构建社会主义和谐社会是党的十六届四中全会明确提出的重要目标，适应了我国改革发展进入关键阶段的要求。一些国家的发展历程表明，人均GDP在1000美元至3000美元之间，往往是一个国家经济社会发展的重要战略“关口”。一方面，如果在战略和政策上把握得当，经济可以迅速起飞，社会可以平稳进步；另一方面，经济社会发展到这一阶段，通常是经济社会结构变动最为剧烈、各种矛盾和问题最为突出的时期。如果处理不好，也可能造成经济停滞、社会动荡。跨越这一阶段，美国用了100年，日本用了70年，按照党的十六大确定的目标，我国将只用20年时间。这意味着在当前和今年相当长一段时间内，我国经济社会发展面临的矛盾和问题可能更复杂、更突出，凸显构建社会主义和谐社会的必要性。社会主义和谐社会的内容首先是民主法治、公平正义。民主法治就是社会主义民主得到充分发发扬，依法治国方略得到切实落实，各方面积极因素得到广泛调动。公平正义就是社会各方面的关系得到妥善协调，人民内部矛盾和其他社会矛盾得到正确处理，社会公平和正义得到切实维护和实现。保持党和政府同人民群众之间的密切联系这一宗旨，通过信访渠道化解各类矛盾、解决各种问题、维护社会稳定，既是构建社会主义和谐社会的要求，也是构建社会主义和谐社会上述内容的有机组成部分。 （二）坚持保护信访人合法权益与维护信访秩序并重 第一，保护信访人合法权益，是立法宗旨的重要内容之一。保护好信访人的合法权益的前提是保护好信访人反映情况，提出建议、意见和投诉请求的权利。申诉、控告和提出批评及建议是宪法赋予公民的一项重要的程序权利，保护人民群众这种程序权利要求政府提供必要的资源，保证公民受冤屈时能够“投诉有门”。尊重和保护公民的这些权利是党和政府的一贯政策，并且为宪法有关立法不断加以确认。保护信访人的程序权利，就要使信访制度设计体现出“提出信访事项要有人受理、有人转办、有人承办、有人督办、有人回复、有人执行、有人督促落实。”着重解决一些群众在基层投诉无门，反映问题无人受理或者因提出信访事项反遭打击报复的问题。保护信访人合法权益还意味着信访人提出的信访事项依法得解决。 第二，在保护信访人合法权益的前提下，维护信访秩序也是立法宗旨的另一项重要内容。一方面，信访立法应当以保护信访人的合法权益为基本宗旨，一切制度设计都要以此作为主要出发点和落脚点；另一方面，信访秩序的状态又是信访人合法权益得到有效保护的重要条件，当前信访实践中信访秩序存在突出问题，也从另一个侧面印证了把维持信访秩序作为立法宗旨之一，并将其放在保护信访人合法并重的位置，具有非常现实的实践基础。信访人行使建议权和申诉权，同时也必须承担条例规定的相应的维护信访秩序的义务，自觉维护公共秩序。实践中，少数信访人不按法定程序，不到指定地点反映问题，而是频繁地到北京或者省会城市的繁华地带和重要场所非法聚集滋事。有的携带危险物品、管制器具，有的围堵、冲击国家机关，拦截公务车辆，甚至堵塞、阻断交通。针对这些违反信访秩序的行为，行政机关要加强对信访人的教育。要使信访人知道，好的信访秩序是解决问题的前提，是信访人的根本利益所在；违反条例规定的禁止性行为要承担相应的法律后果。同时，面对种种复杂的情况，行政机关既要防止片面强调表面的稳定和秩序，压制或者阻挠人民群众依法信访，也要防止无原则地迁就信访人不适当或者违法的信访行为，削弱管理、害怕管理甚至放弃管理，导致发生损害公共利益或者他人利益的情况。要努力建立“畅通、有序、务实、高效”的信访工作新秩序。 此外，在修订条例过程中，有人提出要加上立法依据的内容，并特别强调增加“根据宪法”制定本条例的内容。这一立意对于加强条例本身的份量，加强和推动信访工作无疑是有好处的。但是，在征求意见过程中也有不同意见，不赞成这样写。其具体理由如下：第一，直接写“根据宪法”制定行政法规并非常例。写上“根据宪法”的法律多为与宪政有关的基本法律，如立法法、民族区域自治法等。其中，也有不写的，如人民法院法、人民检察院法等。立法法规定：“国务院根据宪法和法律制定行政法规”，从这一规定的表述看，行政法规直接写上依据宪法应该不违背立法法的原意。但在实践中，行政法规直接写上“根据宪法制定”的比较少见。第二，直接写“根据宪法”而不写依据其他法律也不甚合适，还是不写为好。考虑到对这个问题看法不一，不写“根据宪法”并不直接影响条例的实施效果，故没有采纳这种意见。 第一章总则第二条 第二条本条例所称信访，是指公民、法人或者其他组织采用书信、电子邮件、传真、电话、走访等形式，向各级人民政府、县级以上人民政府工作部门反映情况，提出建议、意见或者投诉请求，依法由有关行政机关处理的活动。 采用前款规定的形式，反映情况，提出建议、意见或者投诉请求的公民、法人或者其他组织，称信访人。 【释义】本条是关于信访定义和信访人定义的表述。 对这一条的修订主要有两个问题需要说明： （一）关于信访的方式 原条例规定的信访方式主要有三种，即写信、电话、走访。条例修改时增加了电子邮件和传真两种方式。增加这两种方式的主要考虑是三点：一是，适应电子政务发展的需要。电子政务自90年代中期提出后发展迅猛，一些发达国家已率先实现政府与公民之间的无纸化办公。信访作为我国政府联系人民群众的渠道，也要朝着这个方向发展；二是，为信访人提出信访事项提供方便，同时引导信访人多采用这种便捷的方式反映问题。据国家信访局统计，2004年1月至8月收到群众来信近30万件，接待来访近4.5万批次。依此推算，信访与走访之间的比例大约是6.5：1，走访的比例相当大。这是违背信访制度初衷的，不仅增加信访人和行政机关的成本，也不利于信访问题的解决。采用电子邮件或者传真的方式有利于降低信访人的信访成本，相应地也会降低行政机关处理信访的行政成本。同时，这样规定还有利于与建立全国信访信息系统相衔接，为实现有关规定提供条件。当然，信息系统的建设尚需要一个过程，信访人对采用电子手段提出信访事项（特别是经济文化较为落后的地区的农民）也会有一个适应的过程。同时，也不要因此低估人民群众采用电子等现代化手段提出信访事项的可能性，随着现代通讯手段的迅速普及，做到这一点将更加容易。既然“没文化的，可以请人捉刀代笔”，为什么，没有微机或者不懂微机使用就不能请他人代劳呢？因此，行政机关应当按照条例规定，早做准备，争取主动。 （二）关于信访的种类 条例修订对信访种类作了必要的修改，在保留反映情况，提出建议、意见的前提下，将原条例中规定的“要求”改为“投诉请求”。反映情况通常是指信访人通过信访渠道反映行政机关及其工作人员以权谋私的行为，带有检举揭发的性质。建议多指信访人对公共行政或者公共服务提出的建设性意见，即建言献策。意见多是指信访人对公共行政或者公共服务提出的批评性意见。投诉请求多指行政机关及其他行政主体实施的行为对信访人的自身利益产生不利影响，信访人为保护自身利益而提出的信访事项。 对此需要说明的是：一是，上述分类只是为了阐述问题的方便并且比较原则，实践中会有相互交叉的现象，比如，一封来信既有揭发干部以权谋私的内容，也有要保护自身利益受到以权谋私行为侵害的内容。二是，上述分类有利于分类研究，有利于澄清对信访的一些模糊认识。有的观点认为，信访应当是一种行政救济制度，制度设计应当以投诉请求为主线；这种看法自觉不自觉地忽略了信访的传统功能，是不科学的。因为在一定程度上强化信访救济功能是可以的，但是，把信访功能单纯解释为救济性质，不仅不符合实际，而且会对加强法治产生负面影响。从实践中看，尽管投诉请求的信访件上升，但是，通过信访反映情况，提出建议、意见的情况仍然占有相当比例，因此，这种传统的功能不宜削弱。从社会转型期的特殊情况出发，条例修订兼顾了信访两方面的功能，是实事求是的。此外，为了方便叙述，增加了信访人定义的规定。 第一章总则第三条 第三条各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当做好信访工作，认真处理来信、接待来访，倾听人民群众的意见、建议和要求，接受人民群众的监督，努力为人民群众服务。 各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。 任何组织和个人不得打击报复信访人。 【释义】本条是关于对行政机关做好信访工作总的要求和方便信访人原则的规定。 对原条例第三条的修改主要有两个方面： （一）修改了称谓 为了统一称谓，明确责任，将原条例第三条规定的“各级行政机关”修改为“各级人民政府、县级以上人民政府工作部门”，除此之外，第三条第一款的内容未作修改。没有对这部门内容作其他修改的主要考虑是，这些表述对指导我们当前的信访工作仍然具有现实意义。在立法宗旨的表述中，更多地是要体会为什么要保持党和政府同人民群众的联系，这一段的表述更多地是要说明怎样才能保持党和政府同人民群众的联系，两者内容相互补充。这一条主要表达了如下精神： 第一，牢记宗旨，努力为人民服务。信访工作是接触群众的工作，各级人民政府，县级以上人民政府工作部门在信访工作中，必须时刻牢记全心全意为人民服务的根本宗旨，党的根基在人民，血脉在人民，力量在人民。只有时刻牢记全心全意为人民服务的宗旨，才能把信访工作做到位。 第二，认真处理来信，接待来访。对待群众来信、来访的态度必须端正。认真的态度是做好信访工作的重要条件。毛泽东同志说过，世界上怕就怕认真二字，共产党就最讲认真。对待群众来信来访是否认真是衡量信访工作者及其有关人员是否真正树立全心全意为人民服务宗旨的具体标志。信访人向政府反映情况，提出建议和意见、投诉请求，是对人民政府的信任。行政机关及其工作人员只有认真对待，才不辜负信访人的期待。 第三，倾听人民群众的呼声。倾听是尊重别人和得到别人尊重，化解信访矛盾的钥匙，倾听人民群众的呼声是认真态度的合理延伸。倾听需要真诚，政府机关及其工作人员对群众来信来访只有抱着认真和真诚的基本态度，才会仔细了解人民群众的真实愿望。倾听既是态度，也是方法。不仅要以真诚的态度去倾听，也要学会善于倾听，善于从个案中倾听出普遍性的东西。这就是我们常说的，要善于总结，探索规律，反过来，用规律指导对个案的处理。 第四，接受人民群众的监督。监督通常包括两个层面的内容，一是，发现问题的层面。二是，处理问题的层面。比如说，我们常说审计是一种专门监督方式，审计监督必然包括怎样发现违反财经纪律的行为和对什么样的违法行为通过何种程序做出怎样的处理的内容。监督的这两个层面的内容可以统一，即发现主体和处理主体为同一主体，如审计监督、监察监督。这两个层面的内容也可以分离，发现主体和处理主体不是同一主体，如行政诉讼和行政复议制度。行政诉讼的原告、行政复议申请人是发现问题的主体，该主体是公民、法人或者其他组织；处理该行政复议请求的主体分别是司法机关、上一级行政机关（通常是），发现主体和处理主体是分离的。信访作为保持党和人民政府之间密切联系的一个渠道，接受人民群众的监督是不言而喻。但是，其特点更多在于发现问题的层面，应该更多地发挥发现政府政策的制定和执行中的偏差的作用，通过信访渠道发现政府政策不完善的，要及时完善政策。比如当前信访比较集中的企业改制、城市拆迁、征用农地等突出问题，都属于政策调整问题，仅局限于对个案的纠正远不能解决问题。 （二）提出了方便信访人原则 方便信访人的原则，就是各级行政机关要为信访人提出信访事项，了解信访事项的受理、办理信息等方面提供各种便利条件，促进信访人反映的情况、意见、建议和投诉请求得到迅速反馈和处理的制度精神。为信访人提供各种便利条件，是“立党为公、执政为民”的要求在信访工作中的具体体现，是信访工作必须遵守的一个重要原则。为此，条例从信访事项的提出到信访事项的办理等各个环节规定了方便信访人的若干措施：一是，在总则中规定，各级人民政府、县级以上人民政府工作部门应当畅通信访渠道，为信访人采用本条例规定的形式反映情况，提出建议、意见或者投诉请求提供便利条件。二是，专门增加了“畅通信访渠道”。三是，在具体条文中力求体现方便信访人的精神，如在信访人提出信访事项的形式、查询信访事项的办理进展情况等方面，都作了有关方便信访人的规定。 方便信访人的原则是保障和实现信访人权利的重要条件。信访人在信访过程中的基本权利是反映情况、提出建议和意见、投诉请求的权利。怎样从制度上保证信访人基本权利的更加方便地行使，是信访制度设计必须思考的一个问题，否则，保持党和政府同人民群众的密切联系，保障信访人合法权益、保持社会稳定等大原则都无法得到有效落实。条例在把方便信访人的原则体现在具体制度的过程中，依两条基本线索进行。一条线索是直接规定方便信访人的措施，如提出信访事项可以采用电子邮件的方式，也可以采用传真的方式。另一条线索是通过强化行政机关提供方便条件的义务来实现方便信访人的目的。如要求行政机关应当公开有关信息，应当建立信访信息系统方便信访人查阅办理结果等。 （三）将“不得打击、报复信访人”的规定移到总则加以强调 原条例在办理一章第二十九条第二款规定，“任何组织和个人不得压制、打击报复、迫害信访人。”现修改为，“任何组织和个人不得打击报复信访人”，并将其移到总则第三条第三款。其主要考虑是：一是，移到总则，表示强调。原条例规定在办理一章中，只注意了办理过程中的打击报复信访人的问题。实践中，打击报复信访人的行为，不仅可能发生在办理阶段，也可能发生在受理阶段。因此，该条文在原条例中的位置不甚妥当。同时，放在总则的位置有加以强调的效果，对解决实践中的问题有帮助。二是，删去了“压制”、“迫害”。压制的行为构成描述困难，而且范围太宽，难以操作。迫害比打击报复程度更加严重，可以直接依据刑法处理。返回目录 第一章总则第四条 第四条信访工作应当在各级人民政府领导下，坚持属地管理、分级负责，谁主管、谁负责，依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则。 【释义】本条是关于“属地管理、分级负责，谁主管、谁负责”和“依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合”两项原则的规定。 （一）属地管理、分级负责，谁主管、谁负责的原则 这条原则是指对处理信访事项，在政府内部进行责任划分的准则。是在总结信访实践经验的基础上提出来的，体现了把问题解决在基层、把矛盾化解在萌芽状态的要求。同时，也有利于明确工作责任。“属地管理、分级负责”就是信访事项原则上由事发地政府解决，事发地政府解决不了的，也可以由其上一级政府解决，下级政府不能将矛盾直接推给上级政府，有利于分清政府间的责任。“谁主管、谁负责”就是在明确信访事项归哪一级政府负责后，主管此项工作的政府部门应当承担具体办理的责任，不能把矛盾推给政府。 需要说明的是，原条例对这一原则的表述是：“分级负责、归口管理，谁主管、谁负责”。在征求意见过程中，有的地方提出，“归口办理”是多年来信访工作的原则，建议不作修改。我们经认真研究后还是作了修改。为什么要坚持修改，主要考虑有三点理由：一是，属地管理强调的是政府的作用，而归口管理强调的是主管部门的作用，属地管理比归口管理更适合新的情况。目前，涉及多个部门职能的复杂信访事项越来越多，应当充分发挥各级地方政府在办理信访事项中的作用。二是，“谁主管，谁负责”中已包含了“归口管理”的意思，不会减轻政府各职能部门在办理信访事项中的责任。三是，中央有关文件（中办发[2004]33号）在这类问题的表述上已不采用“归口管理”的提法，行政法规应与中央文件对同一问题的表述相一致。 （二）依法、及时、就地解决问题与疏导教育相结合的原则 这条原则是指有关行政机关在具体解决信访问题过程中，有关操作方法上应当遵循的准则。法律、法规和政策，是判断是非、衡量各种要求是否合理的准绳，也是统一各方思想的依据。解决问题，纠正错误，都必须依法办事。“依法解决问题”，是指要依照法律、法规、规章和有关政策的规定，解决信访人提出的投诉请求。对于投诉事实清楚，符合法律、法规、规章或者有关政策规定的信访事项，要认真负责地予以解决；对于既缺乏事实依据又不合法的信访事项，讲清道理，坚持原则，决不能“小闹小解决、大闹大解决”。“及时、就地解决问题”，是指要提高处理信访问题的效率，迅速、快捷地在当地解决群众信访反映的问题。要高度重视“初访”，不能让小事酿成大事，小矛盾酿成大矛盾。“疏导教育”，就是要做好说服、解释和思想政治工作，疏导群众情绪，并对群众进行法制宣传、教育，引导其知法、守法，依法信访，以理性、合法方式表达利益诉求。依法、及时、就地解决问题与疏导教育是一个有机统一的整体，不能只强调一个方面，需要综合运用。 原条例对这一原则的表述是“信访工作应当在各级人民政府的领导下，坚持分级负责、归口办理，谁主管、谁负责，及时、就地依法解决问题与思想疏导教育相结合的原则。”新条例将“依法”移到前面。虽然只是位置的移动，但其含义发生变化。这是既包含“依法及时”（在法定时限内）、“依法就地”（职责分工）、“依法解决问题（以法作为判断是否的标准），也包含依法解决问题与疏导教育相结合的精神。 由于历史和一些现实的原因，一些群众不知道、不善于或者不愿意运用法律武器来维护自身利益，习惯于通过信访渠道解决问题，遇到问题就上访，把上访作为解决一切问题的途径。由此造成大量矛盾纠纷在法定渠道之外寻求解决的不正常现象，在一定程度上影响到法治的权威和尊严。产生这种现象的原因是复杂的，主要有三个方面： 一是，利益推动维权意识的增强。利益是维权意识增强的兴奋剂。在改革深化，社会利益格局发生急剧变化的影响下，利益差距拉大甚而失衡，利益失衡导致心理失衡，心理失衡催化自我利益保护意识增强，从而形成利益保护要求。表现在信访中的突出问题，如企业改制、城市拆迁、农用土地征用等问题，都是利益冲突，群众上访集中在这些利益冲突剧烈的领域，表明其维权意识增强。群众维权既包括对可能丧失的利益的保护，也包括对可能得到的利益的追求。利益保护或追求得不到有效满足，是导致大规模上访和群体性事情的最主要的诱因。这要靠理顺分配机制，公平分配社会资源来解决。