四、突发事件应急处理技术和监测机构及其任务 由于突发事件的种类不同，根据专业机构的不同性质，明确对不同类别突发公共卫生事件的监测机构，并规定其任务，可以保证对突发事件的有效监测和预警。 五、突发事件的分级和应急处理工作方案 突发事件有大有小，有轻有重。所以，不同性质、不同范围、不同危害程度的突发事件，采取的应急处理方式，动用的应急力量，实施的应急措施是不同的。将突发事件分为不同等级，并按照不同等级制定不同的应急处理工作方案，可以最有效地应急处理突发事件。 六、突发事件的预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度 应急预案的内容应当包括对突发事件的预防措施，还应当包括对不同种类突发事件发生后的现场控制措施。 突发事件种类很多，其预防措施、现场控制手段也不尽相同，所需要的设施、设备、药品、器械以及技术等也不一样。根据不同情况做好相应的预防措施和现场控制方案以及物资储备，并建立合理的物资调度制度，对防范突发事件十分必要。应做到有备无患，否则，将措手不及，造成难以弥补的损失。 七、突发事件应急处理专业队伍的建设和培训 突发事件应急处理离不开专业人员，从现场处置、医疗救护到科研攻关，等等，都需要一大批经过专一门培训的专业人员。把专业队伍建设作为一项长期工作，从长计议，并加强经常性培训，才能保证这支队伍能招之即来、来之能战、战之能胜。 第十二条 突发事件应急预案应当根据突发事件的变化和实施中发现的问题及时进行修订、补充。 【释义】本条是关于修改、补充突发事件应急预案的规定。 突发事件应急预案是针对可能发生的突发事件而预先制定的应对方案。条例第十一条对突发事件应急预案的内容作了七个方面的具体规定，这七个方面是突发事件应急预案不可缺少的组成部分。由于突发事件的发生和发展是不以人的意志为转移的，所以，突发事件的变化往往超出人们事先的设想，这就需要我们审时度势，根据新出现的情况和问题，及时修订、补充应急预案，使应急预案更好地适应新的形势，指导应急工作。 第十三条 地方各级人民政府应当依照法律、行政法规的规定，做好传染病预防和其他公共卫生工作，防范突发事件的发生。 县级以上各级人民政府卫生行政主管部门和其他有关部门，应当对公众开展突发事件应急知识的专门教育，增强全社会对突发事件的防范意识和应对能力。 【释义】本条是关于做好日常工作，防范突发事件和开展突发事件应急知识教育的规定。 俗话说，“天有不测风云，人有旦夕祸福”。但是，做不做突发事件防范工作，结果是大不一样的。有的突发事件，经过积极预防是可以避免的；有的突发事件，经过有效控制是可以减少危害的。防范突发事件的发生，功夫在平时，日常的传染病预防和其他的公共卫生工作是防范突发事件的基础，也是突发事件应急处理的基础。日常的公共卫生体系的管理和技术水平直接关系到突发事件应急处理的效果。我国现行的许多卫生方面的法律、行政法规如传染病防治法、食品卫生法、职业病防治法等，对传染病预防和公共卫生工作均有明确的规定，应当切实贯彻落实，提高我国公共卫生的整体水平。 应对突发事件，公众参与是基础，从对突发事件的防范到突发事件的应急处理，没有群众的参与是无法顺利完成的。突发事件发生后，往往会引起公众的恐慌、猜测在至影响正常的社会、经济秩序。对公众进行有关突发事件的专门教育，增强群众的认识，提高群众的心理承受能，和自我防范意识，使之具备一定的应急常识，能够积极主动配合政府及其有关部门开展突发事件应急处理工作真正做到群防群治，从而增强全社会对突发事件的防范知识和应对能力。 第十四条 国家建立统一的突发事件预防控制体系。 县级以上地方人民政府应当建立和完善突发事件监测与预警系统。 县级以上各级人民政府卫生行政主管部门，应当指定机构负责开展突发事件的日常监测，并确保监测与预警系统的正常运行。 【释义】本条是关于政府及卫生行政部门建立和完善突发事件预防控制体系职责的规定。 预防为主、常备不懈是突发事件应急工作的方针，建立和完善突发事件预防控制体系是对这一工作方针的具体落实。由于突发事件的突然性及难以预见性，只有建立一个完善的预防控制体系，才能及时发现突发事件，准确判定突发事件的类别和危害程度，体现“信息通、反应快”的要求，为有效处置突发事件奠定良好的基础，保证突发事件应急处理工作的顺利开展。 政府及卫生行政部门在建立和完善突发事件预防控制体系方面的职责，可分为三个层次：首先是国家，国家的责任是建立全国统一的预防控制体系。包括两方面内容，在硬件方面要建立统一的工作机构；在软件方面要有统一的工作要求。为什么要建立全国统一的预防控制体系呢？这是因为大部分突发事件发展速度快，危害范围广，如传染性非典型肺炎，短短的几个月就蔓延到全国26个省份，造成数千人被感染。建立全国统一的预防控制体系有利于从总体上把握突发事件的全面情况，同时保证高效率、高质量追踪突发事件的发展。其次，是强调县级以上地方人民政府的责任。由于突发事件预防控制体系的建立需要必要的财力、物力和人力的投入，只有政府有能力承担起这项工作，因此条例把建立和完善监测和预警系统明确规定为政府职责。监测系统的作用在于保证及时发现突发事件，预警系统的作用在于保证及时报告和通报有关信息。第三，明确规定了各级卫生行政部门的工作职责。分为两方面，一是指定机构负责突发事件的日常监测。需要强调的是，监测具有较强的专业性，不同类别的突发事件需要不同的监测机构，被指定的机构在设施、人员等方面都应该具备相应的水平。二是确保监测与预警系统的正常运行。 第十五条 监测与预警工作应当根据突发事件的类别，制定监测计划，科学分析、综合评价监测数据。对早期发现的潜在隐患以及了能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告。 【释义】本条是关于对突发事件监测与预警工作的规定。 突发事件的发生常常是突如其来的，是不易预测的。但是，任何事件的产生和发展都是要经过一个过程的。进行日常监测和及时预警可以使人们及时发现突发事件产生的苗头及其发展趋势，可以在突发事件来临时为人们赢得一定的时机，及时制定、采取应对措施，减少突发事件带来的危害。因此，监测与预警工作的落实与否直接关系到突发事件应急处理的成败。 监测与预警工作的具体要求是： 1.根据重大的传染性疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒等突发事件的类别进行。 2.监测计划的制定要根据突发事件的特点，有的放矢。如对重大的传染性疫情的监测，要根据不同传染病发病规律、传染源传播途径、易感人群的环节等制定相应的监测方案。 3.运用监测数据，进行科学分析，综合评估。 4.及时发现潜在的隐患。 5.按照条例第十九条和第二十条规定的程序和时限报告。 第十六条 国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当根据突发事件应急预案的要求，保证应急设施、设备、救治药品和医疗器械等物资储备。 【释义】本条是关于建立应急储备制度的规定。 条例第十一条规定了应急预案的内容，其中规定了应对突发事件应当具备的物资等储备，本条是与第十一条本对应的。 俗话说，“兵马未动，粮草先行”。建立突发事件应急处理机制，目的是使我们在突发事件来临时，有充分的物资储备，以便应对各种紧急情况。物资保障不充分，应急工作就会受到影响，就不可能取得全面胜利。突发公共卫生事件应急工作，涉及社会的方方面面，是一项社会系统工程，因此条例规定了各级人民政府和有关部门应当承担物资保障的职责。政府各有关部门应在自己的职责范围内做好工作，如综合计划部门要做好应急物资的储备计划，财政部门将储备经费的支出列人政府财政预算，药品管理部门要储备应急必需药品和医疗器械，交通部门安排好应急物资的运输，等等。只有各政府有关部门切实履行职责，才能保证一旦突发事件发生后，维护正常的社会秩序。 第十七条 县级以上各级人民政府应当加强急救医疗服务网络的建设，配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员，提高医疗卫生机构应对各类突发事件的救治能力。 设区的市级以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相连应的传染病专科医院，或者指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。 【释义】本条是关于急救医疗网络建设和传染病专科医院要求的规定。 突发事件发生后，往往会造成大量人员伤亡，严重危害广大人民群众的健康和生命安全。突发事件引发的人员伤亡具有两大特点，一是在短时间内伤亡人员数量较多；二是病情严重，如传染病的暴发、流行，食物中毒和职业中毒等。这就要求有一支反应快速、专业化、能应对复杂局面的急救医疗队伍，提高救治能力。各级人民政府有责任针对突发事件的特点，建立健全的医疗急救网络，为医疗机构配备相应的医疗救治药物、技术、设备和人员。 在我国传染病发病较高的时期，各地区均设有传染病专科医院，用于专门收治传染病病人。但是，随着人们生活水平的提高和我国总体卫生条件的改善以及疾病模式的转变，这些年来传染病的发病率大幅度下降。一些传染病医院出现了业务量不足、经营困难的问题。有些地方将传染病医院改成了综合医院，或者将传染病医院与其他综合医院合并，使得对传染病的救治能力有所下降。另外，由于上述原因，一些传染病医院的设备落后，不符合对传染性疾病防治的要求；一些医务人员的传染病防护意识不强，或者专门性的训练不足，甚至不能有效地保护自己。这些问题，在本次传染性非典型肺炎流行期间暴露得比较充分。为解决这些问题，本条第二款提出了两点要求：第—，规定设区的市级以上地方人民政府应当设置与传染病防治工作需要相适应的传染病专科医院；第二，或者由设区的市级以上地方人民政府指定具备传染病防治条件和能力的医疗机构承担传染病防治任务。 这里需要说明的是，是否设立或者设立多大规模的传染病医院，或者指定综合性医院承担传染病防治任务，是根据当地传染病防治工作需要来决定的。所谓“防治工作需要”是建立在科学判断的基础之上的，应当根据传染病的人群抗体水平，对传染病的流行病学分析和相关信息的收集、分析，即应当根据日常监测分析、评估的结论来确定，不可主观臆断。 第十八条 县级以上地方人民政府卫生行政主管部门，应当定期对医疗卫生机构和人员开展突发事件应急处理相关知识、技能的培训，定期组织医疗卫生机构进行突发事件应急演练，推广最新知识和先进技术。 【释义】本条是关于卫生行政主管部门开展突发事件应急处理培训和演练的规定。 在突如其来的灾害面前，有准备的应战和无准备的应战，其结果是大不一样的。有准备，可以防患于未然，可以及时转危为安；而无准备，则可能措手不及，贻误时机，造成不可挽回的损失。所以，对突发事件，我们不打无准备之战。医疗卫生机构和人员是抗击突发事件的突击驮、侦察兵，必须要有一身真本领，这样才能在关键时刻冲得上去，打得赢。 俗话说，平时多流汗，战时少流血。过硬的本领靠平打的积累，一是知识和技能的积累，二是经验的积累。这两方面的积累直接关系到突发事件应急工作的质量、效果、成败，所以，条例将此艰巨任务交给了县级以上地方人民政府卫生行政主管部门。所谓定期，就是要形成制度。经常性地开展。在相关知识、技能的培训上，要结合实战的需要，根据突发事件的不同类别，有组织、有计划地进行，既要注意普及又要注意提高，在普及的基础上培养一支高素质的可以应对各种突发事件的专业技术队伍和专业机构。在应急演练上，要从打大仗、打硬仗出发，进行各种突发事件的应急演练，在演练中不断掌握最新知识知先进技术。总之，要从“最坏”处准备，朝最好的方向努力。有备无患，常备不懈。 第三章 报告与信息发布 第十九条 国家建立突发事件应急报告制度。 国务院卫生行政主管部门制定突发事件应急报告规范，建立重大、紧急疫情信息报告系统。 有下列情形之一的，省、自治区、直辖市人民政府应当在接到报告1小时内，向国务院卫生行政主管部门报告： （一）发生或者可能发生传染病暴发、流行的； （二）发生或者发现不明原因的群体性疾病的； （三）发生传染病菌种、毒种丢失的； （四）发生或者可能发生重大食物和职业中毒事件的。 国务院卫生行政主管部门对可能造成重大社会影响的突发事件，应当立即向国务院报告。 【释义】本条是关于建立突发事件应急报告制度，以及突发事件应急报告内容的规定。 本条有三项主要内容：一是建立突发事件应急报告制度；二是规定了突发事件应急报告的主体；三是规定了突发事件应急报告的内容。 一、关于建立突发事件应急报告制度 突发事件的应急报告是有关决策机关掌握突发事件发生、发展信息的重要渠道。只有建立起一套完整的突发事件应急报告制度，并且保证其正常运转，才能保证信息的通畅。这是领导部门准确把握事件动态，正确进行决策；有关部门及时采取处理、控制措施的重要前提。但是，由于种种原因，一些突发事件发生后，有关事件的信息往往不能及时、准确地反映到决策机关，甚至出现谎报、瞒报的现象。信息的不准和渠道的不畅直接影响着对突发事件处理。在本次对抗非典型肺炎过程的初期，部分地区信息不畅的问题比较突出，直接影响了决策，有的甚至错过了采取控制措施的最佳时机。保证突发事件信息报告的准确和通畅，是及时、正确处理突发事件的关键之一。因此、本条例将突发事件应急报告制度作为一项法律制度确定下来，是非常必要的。 如何建立突发事件应急报告制度呢？理解这一制度，应当结合学习本条例的有关条款，例如，条例第十条规定的应急预案的制定和批准；第十一条规定的应急预案中应、包括的突发事件的信息收集、分析、报告、通报制度；第二十条规定的有关机构报告突发事件的程序和时限；第二十三条规定的通报制度以及第二十四条规定的举报制度等。应当说，这一制度是建立在信息通畅、反应快捷原则基础上的一个综合系统及其运作方式。条例通过不同条款设置的不同制度，勾画了这一系统的框架。具体到建立这一系统的细节，本条第二款则授权卫生部制定突发事件应急报告规范。各级、各类医疗卫生机构的职责、报告的方式、突发事件分类、分级的报告等规定将在这一规范中涉及和体现。实际上，就一些突发公共卫生事件的报告，卫生部已经有了一些规定。例如，1999年12月24日卫生部令第8号发布的《食物中毒事故处理办法》中，对于食物中毒事故报告的内容、程序、时限等均作了详细的规定。针对本次传染性非典型肺炎的暴发流行，本条特别规定了建立重大、紧急疫情信息报告系统。但是，应当说明的是，重大、紧急疫情信息报告系统是包括在突发事件应急报告系统内，是建立在传染病防治法规定的传染病报告制度基础之上的。 二、关于突发事件应急报告主体 对于传染病的疫情、食物中毒、不明原因疾病、群体性疾病等日常报告和突发事件的报告，在传染病防治法及其实施办法、卫生部的规章（例如，1999年12月24日卫生部令第8号发布的《食物中毒事故处理办法》）和有关规定（例如，1999年8月21日卫办发[1999]第382号《卫生部关于规范突发事件和加强传染病疫情报告的通知》）中均有明确的规定和要求。但是，这些规定中的责任报告人均局限在医疗卫生机构及其执行职务的医务人员和各级卫生行政主管部门。报告的主要渠道也只是局限在卫生系统内部，规定在卫生系统内部向上级卫生行政主管部门报告的同时，向同级人民政府报告。为了使中央政府能够尽快掌握突发事件的有关信息，在有关现有规定和报告系统的基础上，本条第三款规定了省、自治区、直辖市人民政府作为突发事件的责任报告人，向国务院卫生行政主管部门报告突发事件，并且规定了1小时的报告时限。增加省、自治区、直辖市人民政府作为突发事件的责任报告人，是本条例的一个新的制度性规定，意在明确省、自治区、直辖市人民政府在突发事件应急报告工作中所应当担负的责任。与其相适应，在法律责任部分，也规定了相应的内容。第四十五条规定：“县级以上地方人民政府及其卫生行政主管部门未依照本条例的规定履行报告职责，对突发事件隐瞒、缓报、谎报或者授意他人隐瞒、缓报、谎报的，对政府主要领导人及其卫生行政主管部门主要负责人，依法给予降级或者撤职的行政处分；造成传染病传播、流行或者对社会公众健康造成其他严重危害后果的，依法给子开除的行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。” 三、关于突发事件应急报告的内容。 本条第三款规定了突发事件应急报告的内容，理解这一款的含义，应当结合学习本条例第二条的规定。第二条规定：“本条例所称突发公共卫生事件（以下简称突发事件），是指突然发生，造成或者可能造成社会公众健康严重损害的重大传染病疫情、群体性不明原因疾病、重大食物和职业中毒以及其他严重影响公众健康的事件。”第二条规定了本条例的调整范围，本条规定的突发事件的报告内容，与第二条规定的范围是相一致的，是对第二条规定的细化，同时，也为本条例第十条规定的按照分类指导的要求制定突发事件应急预案规定了一个分类的基本纲要。这里有几个需要说明的问题： 1.关于第一项中规定的内容。 第一项中规定，发生或者可能发生传染病暴发、流行的，应当报告。这里的“可能发生”是和本条例第十四条和第十五条规定的建立突发事件监测与预警体系，对早期发现的潜在隐患以及可能发生的突发事件，应当依照本条例规定的报告程序和时限及时报告的规定联系在一起的；是通过监测与预警系统的正常运行；对监测到的有关信息，包括周边国家和地区、周边省份有关传染病的发病情况、人群中抗体水平的监测以及影响传染病暴发流行的自然因素等进行科学分析，综合评价，对传染病的暴发流行做出的科学预测。 关于暴发、流行的界定，《中华人民共和国传染病防治法实施办法》给出了明确的定义。暴发：指在一个局部地区，短期内，突然发生多例同一种传染病病人。流行：指一个地区某种传染病发病率显著超过该病历年的一般发病率水平。判定一个传染病是否暴发、流行，应当结合该传染病的一般发病率、新发病例的时段、区域以及自然条件等因素进行综合判定。 2.关于第二项中规定的内容。 第二项中规定，发生或者发现不明原因的群体性疾病的，应当报告。这里应当把握住“不明原因”和“群体性”两个关键词。在一些突发公共卫生事件的早期，事件因往往是不明确的。有的可能是食物中毒，有的可能是职业中毒，有的可能是新的传染性疾病。例如，在本次传染性非典型肺炎暴发、流行的早期，对病原体就没有明确的确定。所谓“群体性”，是规定了一个疾病涉及人群的规模。个案的不明原因疾病不应当包括在此范围之内。 3.关于第三项中规定的内容。 第三项中规定，发生传染病菌种、毒种丢失的，应当报告。这是对医疗卫生机构和从事致病性微生物试验的科研、教学、生产等单位的要求。《中华人民共和国传染病防治法实施办法》对于传染病菌种、毒种的分类、使用、保藏、携带、运输等均作了详细的规定。具体规定可参阅《中华人民共和国传染病防治法实施办法》第十五条、第十六条、第十七条、第六十六条。 4.关于第四项中规定的内容。 第四项规定了两类重大中毒事件，即重大食物中毒和五大职业中毒重大食物中毒。食物中毒，是指食用了被生物性、化学性有毒有害物质污染的食品或者食用了含有毒有害物质的食品后出现的急性、亚急性食源性疾患。职业中毒，是指劳动者在职业活动中接触有害化学因素而发生的职业损伤的总称。所谓重大食物和职业中毒，是指造成一定人数中毒并造成恶劣社会影响、生命财产损失的食物和职业中毒。 第二十条 突发事件监测机构、医疗卫生机构和有关单位发现有本条例第十九条规定情形之一的，应当在2小时内向所在地县级人民政府卫生行政主管部门报告；接到报告的卫生行政主管部门应当在2小时内向本级人民政府报告，并同时向上级人民政府卫生行政主管部门和国务院卫生行政主管部门报告。 县级人民政府应当在接到报告后2小时内向设区的市级人民政府或者上一级人民政府报告；设区的市级人民政府应当在接到报告后2小时内向省、自治区、直辖市人民政府报告。 【释义】 本条是关于突发事件责任报告人、报告程序和报告时限的规定。