2.省级突发事件应急处理指挥部的职责、总指挥人选。 突发事件发生后，最主要的是对事件的应急处理进行统一领导和指挥，马上做出应急反应，并根据需要，决定启动相应的应急预案，使应急处理工作有序地展开。因此，必须明确应急处理指挥部的职责。本条规定，省级突发事件应急处理指挥部的职责是，负责领导、指挥本行政区域内突发事件应急处理工作。为保证应急处理指挥部的权威，总指挥必须有权威。从防治非典型肺炎和其他工作的经验看，明确各级政府主要领导人负责是非常重要的。由省、自治区、直辖市主要负责人任总指挥，有利于省里通盘考虑，便于调度和协调，有利于应急工作的顺利开展。据此，条例规定，地方突发事件应急处理指挥部的总指挥由省、自治区、直辖市人民政府主要领导人担任。 二、关于县级以上地方人民政府卫生行政主管部门的职责 地方人民政府卫生行政主管部门是对突发事件进行应急处理的主要力量，其职责就是负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作。突发事件发生后，卫生行政主管部门有三项主要工作：一是，开展调查工作，即应当立即组织有关单位或者人员，或者自行对事件发生的原因、涉及的人群、地域范围、事件的危害程度、影响及发展趋势进行调查。二是，采取控制措施，即根据突发事件的情况，采取现场控制措施，如保护现场、保护水源以及其他控制措施，防止事态扩大。三是，进行医疗救治工作，即对因突发事件致病、致残的人员进行医疗救治。 三、关于县级以上地方人民政府其他有关部门的职责 如前所述，突发事件发生后，除卫生部门负责组织突发事件的调查、控制和医疗救治工作之外，其他部门也必须按照各自的职责做好工作。如，救治药物、医疗器械的供应，隔离区域的划定、社会及市场秩序的维护等等，都需要有关部门履行好自己的职责。没有相关部门的共同努力，突发事件的应急处理工作是无法正常进行的。因此，本条第三款规定县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内做好突发事件应急处理的有关工作。 第五条 突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。 【释义】本条是关于突发事件应急工作应当遵循的方针和原则的规定。 本条规定了两方面的内容，一是突发事件应急工作应当遵循的方针；二是突发事件应急工作应当贯彻的原则。 一、突发事件应急工作应当遵循的方针 本条规定，突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针。这是我们减少各类突发事件的保证，是有效应对突发事件的前提。 预防为主，是我国卫生工作的基本原则，是我们在许多工作中总结出来的成功经验。突发事件是突然发生的，很多具有不可预见性，但是突发事件并不是完全不可以预防的。如果全社会的公共卫生意识能够得到极大的提高，将讲卫生当成自己的自觉行动，那么许多传染病就有可能不会暴发；如果食品生产经营企业完全按照食品卫生法的规定，注重食品的卫生与安全，那么食物中毒就有可能得以避免。因此，防重于治。条例的规定，不仅仅是针对突发事件发生后的处置，更重要的是防止、避免突发事件的发生。因此，各级政府及其有关部门要对各类可能发生突发事件的情况进行分析、预测，有针对性地制定应急处理预案，采取相应的预防措施，防范突发事件的发生。常备不懈，这是说，对突发事件的防范，不是一朝一夕的事，不能临时抓抓，而是必须坚持时时抓，常抓不懈，才能奏效。 突发事件应急工作，应当遵循预防为主、常备不懈的方针，不仅是对各级卫生行政部门的要求，也是对各级人民政府及其有关部门的要求。 二、突发事件应急工作应当贯彻的原则 本条规定，突发事件应急工作，要贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则。这一原则，是根据党中央、国务院在这次抗击非典型肺炎斗争中提出的要求加以规定的。 统一领导，是指在突发事件的应急处理的各项工作中，必须贯彻统一领导的原则。应急处理指挥部的总指挥统一领导和指挥，各有关部门都要在突发事件应急处理指挥部的领导下，按照应急预案规定的工作方案以及应急处理指挥部根据突发事件的具体情况作出的部署，依照本条例的规定，开展各项与本部门有关的应急工作。 分级负责，主要体现在两个方面：一是，突发事件有全国性（包括跨区域的）和区域性之分，根据突发事件的级别和性质分级负责。全国性的和跨省的突发事件应急处理工作由中央负责，国务院设立全国突发事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥；属于地方突发事件的，由地方负责，突发事件发生地的省级人民政府要设立地方突发事件应急处理指挥部，负责统一领导和指挥。二是，在实践中，突发事件有按照事件对公众健康造成或者可能造成的严重程度划分级别的做法，根据事件的具体情况，分级负责。具体的级别划分和处理，在应急预案中规定。 反应及时、措施果断，是有效控制突发事件事态的前提。这就要求在突发事件发生后，有关人民政府及其有关部门应当及时作出反应，采取正确的、果断的措施，处理所发生的事件，不可优柔寡断、玩忽职守，贻误战机。应该积极主动地作出反应，立即了解情况，组织调查，采取必要的控制措施。 依靠科学、加强合作，是指处理突发事件要尊重、依靠科学，各有关部门、科研单位、学校等都要通力合作，资源共享。这次防治非典型肺炎，医疗卫生机构积极救治病人，军队和地方的科研机构、医疗卫生机构积极寻找病源和医疗诊断办法，采取措施，想方设法切断传播途径，向群众进行宣传，动员全社会，共同抗击非典型肺炎的战斗取得了很大成效，依靠科学、加强合作是重要因素。因此，各级人民政府、卫生行政部门和有关部门，应当贯彻统一领导、分级负责、反应及时、措施果断、依靠科学、加强合作的原则，做好突发事件应急处理工作。 第六条 县级以上各级人民政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，建立突发事件应急流行病学调查、传染源隔离、医疗救护、现场处置、监督检查、监测检验、卫生防护等有关物资、设备、设施、技术与人才资源储备，所需经费列入本级政府财政预算。 国家对边远贫困地区突发事件应急工作给予财政支持。 【释义】本条是关于各级政府在平时应当建立应急储备的规定。 正如条例第五条所规定的那样，突发事件的应急工作，一定要遵循预防为主、常备不懈的方针。我们建立突发事件应急处理机制，目的是使我们在突发事件突然来临的时候，在科研、人员、物资、心理等方面有充分的准备，来应对各种紧急情况。俗话说， “兵马未动，粮草先行”。没有充分的物资和人员的储备，我们就不可能具备应急能力，更不可能取得胜利。 本条在如下几个方面作了规定： 一、突发事件应急储备工作的组织者和责任人 突发事件应急工作，涉及社会生活的方方面面，比如医疗机构的建设、药品的开发与储备、资金的调转，等等。它由公共卫生问题而引起，以解决公共卫生所引发的问题为核心，但应急工作本身不能仅仅被看作是公共卫生问题，它实质上是社会管理问题。既然是社会管理问题，那么将其组织职责和管理职责赋予政府而不是具体的部门就是必然的了。将政府作为第一责任人，并不是说具体的业务部门就没有责任，有关部门恰恰应当在政府的统一领导下，履行自己应尽的职责。而将政府作为第一责任人，将使政府更加重视对此项工作的领导和监督。 二、关于具体储备的内容 1.开展防治突发事件相关科学研究。 对任何突发事件的防治都必须尊重其自身的发展规律，而规律本身是一种客观事物，它不以人的意志为转移。“知己知彼，百战不殆”。如果我们想战胜病毒，就必须首先弄清病毒的特性，寻找它的致命弱点，研究我们的杀手锏。这一切都需要我们依靠科学的力量来进行，因为既然病毒是客观存在的，我们就只能用客观的方法来应对，而不能仅仅依靠主观想像。换一个角度来说，开展科学研究是一种应急工作的智力和能力储备，也许在平时，人们会认为投资到科研不会像投资其他商业领域那样会带来可预见的回报，但是可以肯定的是，如果不加强防治方面的相关科学研究，当突发事件降临时，我们可能会遭受比科研投入要多几十倍甚至几百倍的损失。因此，条例强调各级政府应当组织开展防治突发事件相关科学研究，就是为了强调科研工作在应急处理工作中的极端重要性。 2.建立有关的物资、设备、设施、技术与人才资源储备。 各类突发事件本身具有不同的特点，需要的具体储备也有所不同。但是，不论是传染病暴发、还是出现重大食物或职业中毒事故，控制疫情或者事故后果的扩大都是首要目标。因此对物资、设备等硬件和技术、人才等软件的储备就具有特别重要的意义。这些储备大致可以划分为以下几种：一是进行流行病学调查、监督检查、监测检验的能力与设备；二是进行传染源隔离、卫生防护的用品和设施；三是进行医疗救护、现场处置等有关的疫苗、救治药品和医疗器械等等；四是，技术和人才资源的储备，这也是最重要的储备。因为，如果没有好的人才，再好的设施、设备和物资都不可能形成预防和救治能力，也不可能达到储备的目的。因此物资与技术和人才的储备，两者相辅相成，缺一不可。特别需要指出的是，对技术与人才的储备必须要有长远的眼光，切不可急功近利。国家需要有一支应对突发事件的技术力量与人才队伍，将其纳入储备的目的就是，一旦发生突发事件，国家可以在第一时间内派出专业处置人员，运用最新技术予以处置，以减少突发事件对社会造成的损害。 三、关于储备经费支出 条例规定，储备经费的支出列入本级政府财政预算。我们前面已经分析过，应急储备应当由各级政府承担责任，自然应当由各级政府承担经费支出。需要引起重视的是，这是一项日常性的支出，绝对不能理解为只有发生了突发事件，政府才拿出这笔经费，因此各级政府要将这笔经费列入本级政府的财政预算。 由于我国地域辽阔，经济发展不平衡，一些边远、贫困地区由于经济水平和能力所限，对组织突发事件应急储备工作在财政上有一定的困难，国家对这一部分地区将给予财政上的支持。具体的支持方式，将由有关部门根据不同地区以及不同情况予以确定。 第七条 国家鼓励、支持开展突发事件监测、预警、反应处理有关技术的国际交流与合作。 【释义】 本条是关于开展有关突发事件的国际交流与合作基本政策的规定。 突发事件是对人类健康的威胁，是全球共同面对的威胁。我国是一个负责任的大国，作为世界贸易组织的成员，我国与世界其他国家建立起了越来越紧密的联系。因此，我们不能将在我国发生的突发事件简单地看作是国内问题，也不能将在其他国家发生的突发事件看作与己无关。作为世界大家庭的成员，既要对本国人民的健康负责，也要对世界其他国家人民的健康负起应有的责任。突发事件的实质是一场灾害，不管是在亚洲暴发的非典型肺炎，还是在欧洲发生的切尔诺贝利核电站的核泄露事故都是整个人类的灾难。因此，加强国际合作，协同作战是非常重要的。 为了更有效地预防、控制和处置突发事件以及降低突发事件所带来的危害，国家鼓励开展有关突发事件的国际交流，主要是在监测、预警、反应处理有关技术等方面的交流。这种国际交流既包括政府之间的交流与合作，也包括与国际组织和民间机构之间的交流与合作。我们希望看到，全世界的科研机构和科研人员能够共同努力，消除突发事件发生的隐患，降低其造成的损害，为全人类造福。 第八条 国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门，应当建立严格的突发事件防范和应急处理责任制，切实履行各自的职责，保证突发事件应急处理工作的正常进行。 【释义】 本条是关于国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门建立突出事件防范和应急处理责任制的规定。 按照本条例的规定，突发事件发生后，由国务院和省、自治区、直辖市人民政府成立指挥部，负责统一领导和统一指挥。而政府的领导与指挥首先就是对政府各有关职能部门的领导与指挥。因此，政府的责任就必然要分解到一个或者几个不同的部门来承担。比如，政府对市场经营秩序的管理职能主要由工商行政管理部门承担；对市场价格的管理职能由物价管理部门承担，等等。政府有关部门需要明确责任，履行各自职责，共同完成突发事件的预防与应急工作。县级以上地方人民政府在突发事件的防范和应急处理过程中具有非常重要的地位。突发事件与其他事件有所不同，它所引发的是一个社会灾害，涉及到的问题方方面面，非常复杂。同时，尽管突发事件有许多很难预测，但是并不是不可预防的，这就需要整个政府组织机构共同协调运转，才能达到预防突发事件发生和控制危害程度的目的。以我国部分地区发生的非典型肺炎疫情为例，这是一起典型的突发事件，尽管发生的是一种传染病的疫情，但是承担控制疫情责任的并不仅仅是卫生行政主管部门，而是政府有关部门齐上阵。因为，此时需要面对的不仅仅是医疗问题，还包括医疗设施的配备、药品和医疗器械的生产、储备及其运输、对社区及流动人口的管理、对公共场所以及环境的消毒甚至于对市场日常用品和生活必需品的供应等等。这就需要各有关部门按照规定的职责，切实负起责任，建立严格的责任制，履行好各自的职责。如生产和市场主管部门要组织好应急物资的生产和调度，保证供应；交通部门要加强对交通工具消毒并采取其他控制措施，切断传染渠道；运输部门要安排好应急物品的运输等等。只有各有关部门都切实履行了职责，突发事件的应急处理工作才能真正顺利地进行。 “责任明确”是建立突发事件应急处理机制的重要目标，建立责任制就是要明确责任，只有明确责任才能做到互相配合，才能形成合力。国务院有关部门和县级以上地方人民政府及其有关部门要根据突发事件应急预案的要求，制定本部门的具体实施预案，将责任落实到具体单位和个人，建立完善的责任制。制定有效的规范与措施，保证每一项具体工作正常开展。 第九条 县级以上各级人民政府及其卫生行政主管部门，应当对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴；对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励；对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤。 【释义】 本条是关于对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员和作出贡献的人员以及致病、致残、死亡人员进行表彰奖励、补助和抚恤政策的规定。 本条主要从以下三个方面进行了规定： 一、对参加突发事件应急处理的医疗卫生人员，给予适当补助和保健津贴 按照本条例第二条的规定，突发事件的一个必然结果，就是严重影响公众健康。因此，突发事件发生后，不管是传染病暴发、流行，还是重大食物或职业中毒事故，其结果都是对人体健康造成伤害。因此，在预防和控制以及医疗救护过程中，医疗卫生人员都将成为主力军。他们在遏制事件的发展、救护病人过程中都要与造成人体伤害的病毒、有毒物品接触，实质上是处于危险之中，极易对其身体造成伤害。因此，对这一部分人员给予适当的补助和保健津贴，实际上是一种补偿，既体现了政府对他们的关心和爱护，又有利于他们开展工作。 需要明确的是，这里的医疗卫生人员既包括医疗机构中的医务人员，也包括从事疾病预防和控制的人员以及从事突发事件监测的人员。 二、对参加突发事件应急处理作出贡献的人员，给予表彰和奖励 突发事件的发生，其结果是造成或者可能造成对社会公众健康的损害，实质上牵涉到社会每一个成员的利益，引发的是社会问题。因此，参与突发事件处理的人员就不仅仅是政府工作人员和医疗卫生人员，还包括社会上方方面面的人士，比如志愿者、公共场所的服务人员，生产经营企业的职工，等等。对所有参加突发事件应急处理作出贡献的人员，不论他在什么岗位，从事什么性质的工作，人民政府都应当予以表彰和奖励，这表明了政府对公民积极投身到社会公益活动中的精神的肯定。它有利于在社会上树立“国难当头、匹夫有责”、“一方有难，八方支援”的良好情操和崇高的道德风尚，真正树立起团结一致、万众一心、众志成城的精神气概，从而依靠社会力量战胜突发事件造成的损害。 三、对因参与应急处理工作致病、致残、死亡的人员，按照国家有关规定，给予相应的补助和抚恤 如前所述，参与突发事件应急处理本身具有相当大的危险性，参与应急处理的人员面对的可能是传染病的病毒，也可能是引起中毒的有害物质。这些人员在从事对应急事件的预防、控制或者救治过程中，自身健康极有可能造成损害，这些人员与一般患者的最大的区别在于，他们是由于参加应急处理工作，履行自身的职责而致病、致残甚至死亡的。换言之，他们是为了救治患者而使自身成为患者，甚至献出了生命。对于这些因公致病、致残或者死亡的人员，国务院和国务院有关部门专门规定予以相应的补助和对死者的家属予以抚恤，这种补助和抚恤既是对他们工作中身体所受伤害的补偿，同时也是对他们工作的肯定。对于因其他原因而在突发事件中身体受到伤害的人员，国家也将按照实际情况给予医疗救助。 第二章 预防与应急准备 第十条 国务院卫生行政主管部门按照分类指导、快速反应的要求，制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准。 省、自治区、直辖市人民政府根据全国突发事件应急预案，结合本地实际情况，制定本行政区域的突发事件应急预案。 【释义】本条是关于制定突发事件应急预案的规定。 突发事件应急预案是经一定程序制定的处置突发事件的事先方案。根据本条规定，突发事件应急预案分为全国突发事件应急预案和省、自治区、直辖市突发事件应急预案。卫生部作为管理全国卫生工作的行政主管部门，负责制定全国突发事件应急预案，报请国务院批准后实施。卫生部制定的全国突发事件应急预案，要做到两点：一是要做到分类指导。所谓分类指导，就是对不同性质的突发事件制定不同的应急预案。二是要做到快速反应。所谓快速反应，就是一旦发生突发事件，应急预案马上可以启动，应急处理机制马上可以作出反应。换句话说，就是应急预案能够保证做到信息渠道通畅、反应机制灵敏、指挥系统有效、应急准备充分。 对于省、自治区、直辖市人民政府制定突发事件应急预案，本条也提出了两点要求：一是要依据全国突发事件应急预案。全国突发事件应急预案是建立统一、高效、有权威的突发事件应急处理体系的基础，所以，各地要将全国突发事件应急预案融入到本地区的突发事件应急预案中去，确保其保持正常运行状态。二是要结合本地实际情况。全国突发事件应急预案规定的是一般性的、共同性的制度、内容、程序、方法等，它带有普遍性，但是，各地情况不同，遇到的问题不同，存在的困难也不同，所以，要根据自己的特点，制定适合当地实际的突发事件应急预案。 第十一条 全国突发事件应急预案应当包括以下主要内容： （一）突发事件应急处理指挥部的组成和相关部门的职责； （二）突发事件的监测与预警； （三）突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度； （四）突发事件应急处理技术和监测机构及其任务； （五）突发事件的分级和应急处理工作方案； （六）突发事件预防、现场控制，应急设施、设备、救治药品和医疗器械以及其他物资和技术的储备与调度； （七）突发事件应急处理专业队伍的建设和培训。 【释义】 本条是关于突发事件应急预案内容的规定。 根据本条规定，突发事件应急预案的主要内容包括： 一、突发事件应急指挥部的组成和相关部门的职责 在突发事件发生后，国务院和省、自治区、直辖市人民政府要成立突发事件应急指挥部，统一领导、统一指挥应急处理工作。不同突发事件所组成的应急指挥部的成员可以不一样。但是，每一类突发事件应急预案中必须列明突发事件应急指挥部的组成部门，并明确各个部门的具体职责。 二、突发事件的监测与预警 在日常工作中，要对可能发生的突发事件进行监测，并及时发出预警；突发事件发生后，也要对已经发生的突发事件进行跟踪监测，掌握其变化情况，对可能出现的趋势和问题及时进行预警。在应急预案中，要根据突发事件的类别，制定监测计划，预警等级，报告程序和时限，确保监测与预警系统的正常运行。 三、突发事件信息的收集、分析、报告、通报制度 应急处理机制能不能及时启动，应急措施是否有效，关键要看突发事件信息渠道是否畅通。信息不准，反应可能出现错误；信息不快，反应就会延误。所以，信息的收集、分析、报告、通报要形成制度，明确责任，明确时限，明确渠道，明确程序，明确主体。